El 12 de abril de 2012 entró en vigor la ley 1480 de 2011, nuevo estatuto del consumidor, y su impacto respecto del sector financiero es considerable. Ésta es una revisión preliminar susceptible de ser ampliada a medida que vayan saliendo las nuevas regulaciones gubernamentales.
La primera de tales regulaciones fue el decreto 704 del 10 de abril (reglamentario del artículo 61 de la ley 1480) y aunque no se refiere expresamente al sector financiero es relevante, por lo que vale la pena verla inicialmente. El artículo 61 de la ley 1480 regula las sanciones que la Superintendencia de Industria y Comercio puede imponer por inobservancia de las normas previstas en la ley, de reglamentos técnicos, de normas de metrología legal, de instrucciones y órdenes que imparta dicha Superintendencia en ejercicio de las facultades que le fueron atribuidas por la misma ley o por no atender la obligación de remitir información con ocasión de algún régimen de control de precios (sobre esta última parte volveré porque es relevante). Estas sanciones son de dos tipos: multas (que son (a) de hasta 2000 SMLMV, a la fecha $1.113.400.000; (b) multas sucesivas por inobservancia de órdenes o instrucciones mientras su destinatario permanezca en "rebeldía" de hasta 1000 SMLMV, a la fecha $566.700.000; o (c) multas de hasta 300 SMLMV a los administradores, directores, representantes legales u otros que hayan autorizado o ejecutado conductas contrarias a la ley, a la fecha $170.010.000) y sanciones administrativas (que son: (a) cierre temporal del establecimiento de comercio hasta por 180 días; (b) en caso de reincidencia y según la gravedad de la falta, cierre definitivo del establecimiento de comercio u orden de retiro del portal de Internet o similar; (c) prohibición temporal o definitiva de producir, distribuir u ofrecer al público determinado producto o servicio; (d) orden de destrucción de determinado producto; y (e) la prohibición de ejercer el comercio hasta por 5 años como pena accesoria a la multa a las personas naturales que hubieran autorizado o ejecutado conductas contrarias al Estatuto). El parágrafo 1o del artículo 61 contiene los criterios de graduación de las multas, que son los siguientes: (a) el daño causado a los consumidores; (b) la persistencia de la conducta infractora; (c) la reincidencia en la comisión de las infracciones; (d) la disposición o no de buscar una arreglo a la situación de los respectivos consumidores; (d) la disposición o no de colaborar con las autoridades competentes; (e) el beneficio económico derivado de la infracción; (f) el uso de medios fraudulentos o interpuesta persona; (g) el grado de prudencia o diligencia observado por el infractor. Sin embargo, seguramente por omisión, los criterios no quedaron aplicables a las sanciones administrativas. El decreto 704 busca subsanar este vacío, puesto que dispone que los criterios para las multas fijados en el parágrafo 1o del artículo 61 de la ley 1480 de 2012 son aplicables igualmente a las sanciones administrativas. Aunque esto sea muy razonable, como lo son los propios criterios de fijación de las multas, es probable que algunos objeten esta extensión mediante decreto de criterios que posiblemente tienen reserve de ley, por ser de tipo sancionador.
Volviendo a la ley 1480, afectará al sector financiero de varios modos. Los dos principales son los siguientes:
(a) De modo específico, por la atribución de facultades jurisdiccionales a la Superintendencia Financiera, por lo cual podrá conocer de las demandas que presenten los consumidores financieros contra las entidades vigiladas por controversias relacionadas exclusivamente con la ejecución y el cumplimiento de las obligaciones contractuales que asuman con ocasión de la actividad financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos del público, excluyendo procesos ejecutivos y controversias laborales (art. 57). La Superintendencia Financiera ya fue reestructurada con una nueva delegatura para encargarse de estas funciones (mediante los decretos 710 y 711 de 2012, que aún no han sido divulgados), si bien en un comunicado de la Superintendencia se presenta a la nueva entidad, la cual parece que tendrá una planta relativamente pequeña. La pregunta es cuál es el volumen de procesos que llegarán a esta nueva dependencia. De acuerdo con información publicada por la Superintendencia Financiera en 2011 las entidades vigiladas recibieron (bien directamente, o a través del defensor del consumidor financiero, o directamente ante la Superintendencia) 787.000 quejas, de las cuales más de las tres cuartas partes fueron contra los bancos. Las causales invocadas en estas quejas al menos de modo general corresponden a las que podrían tramitarse bajo el nuevo procedimiento jurisdiccional en cabeza de la Superintendencia Financiera. Si suponemos que este volumen de quejas se mantiene e igualmente asumimos que el 5% del total de las quejas dará lugar a demandas de este tipo, en 2012 habrá alrededor de 39.000 procesos jurisdiccionales ante la Superintendencia Financiera. Suponiendo que un juez pueda asumir alrededor de 700 procesos de manera idónea (un estudio da esta cifra como la adecuada para jueces españoles, no conozco una del Consejo Superior de la Judicatura para jueces colombianos: http://www.europasur.es/article/comarca/1231835/la/sobrecarga/trabajo/afecta/la/mayoria/juzgados/la/comarca.html), se necesitarían más de 50 funcionarios/jueces en la nueva delegatura para encargarse de este trabajo. Ahora, si el nuevo procedimiento es sencillo y efectivo es probable que un porcentaje mayor de quejas se tramite por este medio e incluso que aparezcan procesos que no se hubieran tramitado como quejas, es decir que aumente el tamaño del pastel. Desde la perspectiva de los usuarios del sistema financiero esto no puede ser sino bueno, aunque el impacto a corto plazo para la Superintendencia y para las instituciones financieras, particularmente los bancos, no debe subestimarse.
(b) De modo general, porque la ley 1480 es aplicable igualmente al sector financiero excepto en cuanto haya "regulación especial" y aún en ese caso la ley se aplica de modo supletivo. En la práctica es improbable que una autoridad (judicial o administrativa) privilegie una norma de tipo administrativa especial (como las expedidas por la Superintendencia Financiera respecto de sus vigilados) sobre una norma de tipo legal general (como el estatuto del consumidor contenido en la ley 1480). Como la Superintendencia de Industria y Comercio tiene la facultad de "Velar por la observancia de las disposiciones contenidas en esta ley y dar trámite a las
investigaciones por su incumplimiento, así como imponer las sanciones respectivas" (art. 59.1) y la ley no contiene la excepción (que antes era usual) de las entidades sometidas a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Financiera, tales entidades pueden ser investigadas y sancionadas por la SIC, con lo que el papel de la Financiera se ve disminuido.
Volviendo a la facultad sancionadora por vulnerarse el régimen de control de precios. Dado que el decreto 4809 de 2011 contiene normas de este tipo expedidas en desarrollo de lo previsto en el artículo 62 de la ley 1430 de 2010 (reforma tributaria) respecto de las tarifas por el servicio de cajero automático o por medio de Internet, cabe preguntarse si el control en caso de que los bancos incumplan con tales normas recae en la SIC o en la SuperFinanciera. Pareciera que es lo primero, que es otro paso más en la prolongada migración de funciones de ésta a aquélla.
